(Habsburg Történeti Intézet, 2012. 09. 25.)
A megállapodásos forradalom: a demokratikus jogállam kereteit meghatározó kompromisszumok
I.
Ha a rendszerváltás kompromisszumainak gyökereit keressük, álláspontom szerint egészen az 1956-os forradalomig kell visszanyúlnunk, amikor az idegen megszállással és a diktatórikus hatalommal szemben fegyvert fogó felkelők célkitűzéseivel – a hatalom birtokosaitól és az őket feltétel nélkül támogatók szűk körétől eltekintve – a társadalom egésze egyetértett. A forradalom leverése után, a szovjet hadseregre támaszkodva, az állampárt ugyan restaurálta a kommunista diktatúrát, de a hatalmat immár nem lehetett a forradalmat megelőző módszerekkel gyakorolni.
A tömeges erőszakkal, súlyos börtönbüntetéssel, internálásokkal és több mint kétszáz ember kivégzésével járó, történelmünkben példátlan mértékű megtorlás évei után Magyarországon a diktatúrának egy olyan formája jött létre, amely sokban különbözött a többi kommunista országban működő rendszertől. A forradalomtól megrettent hatalom az elnyomás legkeményebb eszközeit már nem alkalmazta, a magánszférába alig szólt bele, és viszonylagos jólétet, szerény gyarapodást biztosított az embereknek.
A nyolcvanas évek végére a helyzet alapvetően megváltozott, mivel a hatalom birtokosai már nem tudták biztosítani az embereknek a korábban megszokott viszonylagos jólétet. Független szervezetek, mozgalmak jöttek létre, utcai demonstrációkra került sor. Mindezt az állampárt kisebb-nagyobb ellenállás után végül is tudomásul vette, miként azt is, hogy nem tudja elkerülni a változásokat. Ezek mibenlétéről azonban a hatalom és a válság hatására aktivizálódó ellenzék merőben eltérő álláspontot képviselt. Abban azonban mindenki egyetértett, hogy a változások csakis békések, erőszakmentesek lehetnek. Ez volt az új közmegegyezés, amelynek alapján – politikai megállapodások révén – alig több mint egy év leforgása alatt demokratikus jogállam váltotta fel a válságban vergődő pártállamot. Ezt a folyamatot – a változások mértéke és sebessége miatt – okkal nevezhetjük forradalomnak. Megállapodásos forradalomnak.
A megállapodások sorában az első az Ellenzéki Kerekasztal létrejötte volt 1989. március 22.-én, a második a szeptember 18-án aláírt megállapodás a szabad választások törvényi feltételeiről és a köztársasági alkotmányról, és a sorozatot a választások után megkötött MDF-SzDSz megállapodás zárta le.
E megállapodások mögött kompromisszumok voltak, amelyek egymást egyenrangú partnernek elismerő politikai csoportok között jöttek létre. A felek pozíciója világos volt, és egyértelmű volt az is, hogy eredeti pozíciójukhoz képest a kompromisszum-kötés során miben engedtek és mihez ragaszkodtak. Ezek a kompromisszumok kölcsönös belátás alapján, valamennyi számottevő politikai erő egyetértésével születtek meg, és legitimek voltak, vagy legalábbis a társadalom e kompromisszumokat utólag legitimálta. Ezért válhattak a demokratikus magyar jogállam szilárd fundamentumává.
Megtiszteltetés számomra, hogy általam nagyra becsült történészek között fejthetem ki álláspontomat ma már történelmi eseményekről, de gondolom, elsősorban nem azt várják tőlem, hogy az események résztvevőjeként objektív értékelést nyújtsak a három megállapodásról. Mindössze arra vállalkozhatom, hogy személyes tapasztalataimat és azok alapján kialakított véleményemet megosszam önökkel, s talán lesznek olyan adalékok az általam elmondottakban, amelyek hasznosak lehetnek azoknak a történészeknek, akik arra hívatottak, hogy objektíven ítéljék meg a több mint húsz évvel ezelőtt lezajlott eseményeket.
II.
A kompromisszumok révén megszületett három rendszerváltó megállapodás közül talán az elsőhöz volt a legtöbb közöm, hiszen az Ellenzéki Kerekasztal létrehozásának kezdeményezése az általam vezetett Független Jogász Fórum nevéhez fűződik. Ez a szakmai jellegű ellenzéki szervezet – amelyet 135 különböző szakágazathoz tartozó jogász 1988. november 5-én, éppen itt, a Tükör-teremben hozott létre – 1989. március 15-én bocsátotta ki azt a felhívást, amelynek nyomán egy héttel később, március 22-én az ELTE Jogi Karának Büntetőjogi Tanszéke könyvtárában nyolc ellenzéki szervezet részvételével létrejött az Ellenzéki Kerekasztal. A Független Jogász Fórum három hónapon keresztül koordinálta az Ellenzéki Kerekasztal tevékenységét, egészen addig, amíg az állampárt le nem mondott arról, hogy az átalakulás szabályait önhatalmúan, saját szája íze szerint, az általa irányított kormánnyal és parlamenttel dolgoztassa ki, és bele nem ment abba, hogy a szabad választásokhoz szükséges törvényeket az Ellenzéki Kerekasztallal, mint egyenrangú partnerrel folytatott tárgyalásokon kialakított kompromisszumokat elfogadva, közösen alkossa meg. E három hónap során abban a kivételes szerencsében részesülhettem, hogy én vezethettem az Ellenzéki Kerekasztal üléseit.
Sokak szerint az elmúlt húsz év kevés volt ahhoz, hogy a magyar politikusok elsajátítsák a demokratikus országokban megszokott politikai kultúrát. Nos, személyes tapasztalataim alapján tanúsíthatom, hogy az Ellenzéki Kerekasztal szervezeteinek képviselői a tárgyalások során elvi alapon, higgadtan érveltek álláspontjuk mellett és kompromisszumkészek voltak: politikai magatartásuk bármely régi demokrácia gyakorlott politikusának dicséretére vált volna. Mindezt tényszerűen bizonyítják az Ellenzéki Kerekasztal üléseiről a Fekete Doboz video-folyóirat által készített felvételek, valamint a Független Jogász Fórum tagjai által vezetett jegyzőkönyvek, továbbá „A rendszerváltás forgatókönyve” című hat vaskos kötet, amelyek szó szerint tartalmazzák ezeket a dokumentumokat.
De nem csak tárgyaló képviselőik, hanem maguk az őket delegáló ellenzéki szervezetek is magas szintű politikai kultúráról, nagyfokú kompromisszum készségről tettek tanúbizonyságot. Enélkül aligha lehetett volna ellenállni az állampárt folyamatos megosztási kísérleteinek és megőrizni az Ellenzéki Kerekasztal egységét. Megjegyzem, hogy kompromisszum készség nélkül az Ellenzéki Kerekasztal egyszerűen működésképtelen lett volna, hiszen az induláskor elfogadott megállapodás szerint minden döntéséhez konszenzusra volt szűkség.
A legfontosabb kompromisszum egyébként magának az Ellenzéki Kerekasztalnak a létrehozása volt. Valamennyi ellenzéki szervezetnek, lévén újonnan létrejött szervezetek, elsődleges érdeke az lett volna, hogy önmagát a társadalommal megismertesse, a többi szervezettel szembeni különbözőségét felmutassa. Ezek az új politikai erők mégis képesek voltak önös érdekeiket a társadalom érdekének megfelelő, közös célnak alárendelni és az Ellenzéki Kerekasztal alkotórészeként átmenetileg szinte láthatatlanná válni.
Az Ellenzéki Kerekasztal létrehozása során a legjelentősebb kompromisszumot valószínűleg a Magyar Demokrata Fórum vállalta. Az MDF ekkor önmagában nagyobb ismertséggel, szervezettséggel és támogatottsággal rendelkezett, mint valamennyi partnere összesen. Ráadásul egyedül az MDF-nek volt meg a lehetősége, hogy az állampárttal a többiek nélkül is megegyezzen. Az Ellenzéki Kerekasztal létrejöttében ki kell emelni Szabad György (mellesleg történészprofesszor), későbbi Házelnök szerepét, aki – túllépve az általa képviselt szervezet akkori hivatalos álláspontján, mely szerint az MDF sem nem kormánypárti, sem nem ellenzéki mozgalom – maga fogalmazta meg az 1989. március 22.-én létrejött szövetség néhány soros alapdokumentumát. Idézem: „A Kerekasztal létrehozói olyan, a népszuverenitás érvényesítésére törekvő független ellenzéki szervezetek, melyek nem osztoznak, és nem is kívánnak osztozni a hatalmi monopólium kiváltságaiban, és nem is kötnek szövetséget erre törekvő szervezetekkel.”
Az MDF által az EKA létrehozása során vállalt másik jelentős kompromisszum az volt, hogy míg országos gyűlésén elfogadott programjában alkotmányozó nemzetgyűlés létrehozását szorgalmazta, az Ellenzéki Kerekasztal – amelynek létrehozásában tevékeny szerepet vállalt – nem új alkotmányt, hanem szabad választásokat akart. Más kérdés, hogy a Nemzeti Kerekasztal végül mégis quasi alkotmányozó nemzetgyűlésként működött.
III.
A második nagy rendszerváltó kompromisszum azokon a tárgyalásokon született meg, amelyek 1989 június 13-ától, szeptember 18-ig az Ellenzéki Kerekasztal és a kizárólagos hatalmat képviselő Magyar Szocialista Munkáspárt között lefolytak, és amelyben u.n. „Harmadik oldalként” részt vettek az állampárthoz közel álló szervezetek is – ami, kompromisszumot jelentett az Ellenzéki Kerekasztal és az állampárt között. Az ellenzéki szervezetek ugyanis – mindannyian az 1956-os forradalomból eredeztetve magukat – a társadalom képviselőiként léptek fel a hatalommal szemben. Az MSZMP természetesen ezt a felállást nem fogadhatta el, és mindenképpen ragaszkodott ahhoz, hogy a tárgyalásokba bevonja a diktatórikus hatalmon belül működő, az MSZMP-hez kötődő szervezeteket is. Az Ellenzéki Kerekasztal kezdetben ragaszkodott ahhoz, hogy a valódi helyzetnek megfelelően az ellenzék és a hatalom között folyjanak a tárgyalások. Utólag azonban kompromisszumként tudomásul vette, hogy ne kétoldalú tárgyalásokra kerüljön sor az MSZMP és az Ellenzéki Kerekasztal között, hanem u.n. „Harmadik oldalként” vonják be a tárgyalásokba az állampárthoz kötődő társadalmi szervezeteket is. Az MSZMP viszont szintén engedményt tett, amikor tudomásul vette, hogy a u.n. „Harmadik oldal” szerepe csupán formális lesz: az MSZMP és az Ellenzéki Kerekasztal megállapodását a „Harmadik oldal” nem vétózhatja meg.
A háromoldalú tárgyalások megkezdését követően az Ellenzéki Kerekasztalon belüli viták és a vitákat feloldó kompromisszumok tárgya az alkotmányozás kérdése volt. Az Ellenzéki Kerekasztal kiinduló álláspontja az volt, hogy nem akarunk átfogó alkotmánymódosítást, hanem csak annyit kell változtatni az alkotmányon, amennyi a szabad választások megtartásához feltétlenül szükséges. Ennek az álláspontnak az elméleti alapja az volt, hogy a rendszerváltó tárgyalások nem a nép által legitimált politikai erők között folytak, hiszen ilyenek egyáltalán nem voltak. Annak, hogy az ellenzék nem akart átfogó alkotmánymódosítást, ha tetszik új alkotmányt, a másik oka az volt, hogy az MSZMP erőfölénye mellett lefolytatott tárgyalásokon nyílván kevésbé érvényesülhettek az ellenzék közjogi elképzelései, mint a szabad választások után létrejövő új erőviszonyok mellett. A vitának ezen túlmenően, volt egy aktuálpolitikai vonatkozása is. Az MSZMP törekvése ugyanis az volt, hogy a köztársasági elnöki intézmény mindenképpen bekerüljön az alkotmányba, mégpedig erős jogkörökkel, és a nép általi megválasztással. Volt ugyanis egy népszerű politikusuk, Pozsgay Imre, aki az ismeretlen ellenzéki jelöltekkel szemben biztos esélyesnek látszott, s így az állampárt akkor is megszerezhetett volna egy fontos hatalmi pozíciót, ha a parlamenti választásokon nem szerez többséget. Ha nincs átfogó alkotmánymódosítás – ez volt az ellenzéki aktuálpolitikai szempontja – akkor nincs köztársasági elnök sem, hiszen ez az intézmény nem szükséges a szabad parlamenti választásokhoz. Persze az Elnöki Tanács fenntartása mellett igen nehéz lett volna érvelni. És az is nyilvánvaló volt, hogy az MSZMP csak akkor fog belemenni a szabad választásokba, ha az ellenzék is enged a köztársasági elnök ügyében.
Antall Józsefnek nagy szerepe volt abban, hogy ezt a patt-helyzetet sikerült feloldani. Ő kezdettől fogva hangsúlyozta, hogy nem tudhatjuk, miképp alakulnak az események, nem tudhatjuk, lesz-e még alkalmunk arra, hogy beleszóljunk, milyen legyen Magyarország alkotmánya, így élni kell a lehetőséggel. A legitimációs problémára az volt a válasza, hogy az 1949. évi sztálinista alkotmány gyökeres átalakításával nem a semmiből kell létrehoznunk egy lényegében új alkotmányt, hanem azokhoz az alkotmányos alapokhoz kell visszatérnünk, amelyet 1945-ben a szabadon választott nemzetgyűlés teremtett meg az 1946. évi I. törvénnyel, és amelyet 1949-ben a kommunista diktatúra parlamentje által megszavazott alaptörvény rombolt szét. Antall javaslatát, hogy az alkotmánymódosítás során az 1946. évi I. törvényben meghatározott köztársasági államformához térjünk vissza, az Ellenzéki Kerekasztal a magáévá tette. Ezzel a Szabad Demokraták Szövetsége és a Fidesz nagyfokú kompromisszumkészségről tett tanúbizonyságot, hiszen eltért attól az álláspontjától – amely Antall József bekapcsolódása előtt közös ellenzéki álláspontnak minősült – hogy ne kerüljön sor átfogó alkotmánymódosításra.
Az, hogy a 1946. évi I. törvényt az alkotmánymódosítás alapjaként az MSZMP is elfogadta, alapvető engedményt jelentett korábbi álláspontjához képest, aminek jelentősége Magyarország új alkotmánya szempontjából meghatározó volt. Ezzel dőlt el ugyanis, hogy a magyar történelmi hagyományoknak megfelelően egy parlamentáris rendszer formájában áll helyre Magyarországon a demokrácia, nem pedig egy prezidenciális vagy félprezidenciális rendszer formájában, ahogyan azt az állampárt eredetileg szorgalmazta.
Ugyanakkor az is egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy mindebbe az MSZMP csak és kizárólag úgy fog belemenni, és csak úgy tarthatjuk meg a szabad választásokat, ha az ellenzék elfogadja, hogy a köztársasági elnök megválasztására a parlamenti választásokat megelőzően kerüljön sor. Miután pedig illegitim parlament nem választhat legitim köztársasági elnököt, első alkalommal mégis a nép döntsön az elnök személyéről. Ez ugyanis esélyt adott arra, hogy az MSZMP megszerezze a köztársasági elnöki pozíciót. Más kérdés, hogy nem egy erős elnököt – ahogyan azt eredetileg tervezete és elképzelte. Meggyőződésem szerint ez a kompromisszum az ellenzék részéről nem volt nagy engedmény, cserében a szabad választásokért és a parlamentáris köztársaság alkotmányáért. Az Ellenzéki Kerekasztal MDF által vezetett többsége ezt a kompromisszumot elfogadta. Az SzDSz és a Fidesz ugyan nem írta alá a megállapodást, de nem is vétózta azt meg, és így hallgatólagosan hozzájárult a köztársasági alkotmány megszületését lehetővé tevő rendszerváltó megállapodás létrejöttéhez, amelynek kidolgozásában amúgy is jelentős szerepet vállalt.
A kompromisszumok által létrejött 1989. szeptember 18-án aláírt megállapodás tehát megteremtette a szabad választások törvényi feltételeit, és létrehozta a köztársasági alkotmányt. A szabad választások – azáltal, hogy a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások pártjait és csak is azokat juttatták be a parlamentbe – utólag legitimálták a rendszerváltó megállapodást, valamint az annak keretében létrehozott törvényeket, köztük a köztársasági alkotmányt.
IV.
A szabad választásokat követően kialakult politikai patthelyzetben, a győztes párt a Magyar Demokrata Fórum, és annak elnöke válaszút elé került. A kétharmados döntéshozatalt igénylő törvények ugyanis olyan körre is kiterjedtek, amelyek egy normális parlamentáris demokráciában kormányzati hatáskörbe tartoznak. A kérdés az volt: az MDF vagy koalícióra lép a választások második helyezettjével, a Szabad Demokraták Szövetségével, és így 2/3-os többséggel tud kormányozni, vagy pedig egyszeri megállapodást köt az SZDSZ-szel és módosítja az alkotmányt annak érdekében, hogy a 2/3-os törvények köre olyan szintre szűküljön, amely lehetővé teszi az egyszerű többséggel történő koalíciós kormányzást. Antall József ez utóbbi megoldást választotta: politikai megállapodást kötött a Szabad Demokraták Szövetségével.
Az MDF-SzDSz megállapodás során a kölcsönös kompromisszum lényege az volt, hogy a szabaddemokraták hozzájárultak a kétharmados törvények körének jelentős szűkítéséhez, az MDF pedig ahhoz, hogy az SzDSz Országos Tanácsának tagja, Göncz Árpád legyen a köztársasági elnök. A kölcsönös engedmények természetesen korlátozottak voltak, a részletekben a felek az előzetes tárgyalások során állapodtak meg. Az MDF eredetileg lényegesen szűkebbre szerette volna szabni a kétharmados törvények körét, mint amiben a felek végül megállapodtak. Az SzDSz pedig igényt tartott volna a köztársasági elnök kiválasztásának jogára, Antall azonban már a tárgyalások kezdetén egyértelművé tette, hogy ajánlata kizárólag Göncz Árpád személyére vonatkozik, és nem jelenti a tisztségre való jelölés jogának átengedését a szabaddemokraták részére.
Közbevetőleg megjegyzem, hogy Göncz Árpád jelölésének módja, tehát az, hogy az MDF-es miniszterelnök ragaszkodott az SzDSz-es politikus személyéhez, elsöprő többséggel – a kormányoldal egyöntetű támogatásával – történő parlamenti megválasztása, továbbá a köztársasági elnöknek a nemzet egységét kifejező alkotmányos szerepe mind olyan tényezők voltak, amelyek alapján okkal lehetett remélni, hogy Göncz Árpád a politikai erők küzdelmében nem áll majd az egyik vagy a másik fél oldalára, hanem közjogi helyzetének megfelelően pártatlan marad és a közéletben kiegyensúlyozó szerepet tölt majd be. Elősegítve ezzel, hogy továbbra is meghatározó maradjon az a politikai magatartás, amely a rendszerváltás kompromisszumait lehetővé tette és a megállapodásos forradalmat sikerre vezette. Két évtized távlatából minden politikai elfogultság nélkül megállapíthatjuk, s úgy érzem, ideje, hogy kimondjuk: Göncz Árpád nem tett eleget ezeknek az elvárásoknak.
Visszatérve a rendszerváltás harmadik kompromisszumára – a kétharmados törvények körének szűkítésén és a köztársasági elnök kérdéskörén túl – a két párt konszenzussal kiküszöbölte a köztársasági alkotmányból a szocializmusra utaló megfogalmazásokat és beiktatta azokat a jogállami passzusokat is, amelyeket a kerekasztal tárgyalások során az állampárt még nem engedett az alkotmány részévé tenni, illetve, amelyek akkor még nem merültek fel. A megállapodásban foglaltaknak ez a köre egyik fél részéről sem kívánt meg engedményeket, hiszen ezekben a közjogi kérdésekben eleve egyetértettek. Kivétel volt a konstruktív bizalmatlanság intézménye, amely a Kormány stabilitását volt hivatva biztosítani. Ez új javaslat volt az MDF részéről, amelyet a szabaddemokraták csak közvetlenül a megállapodás aláírása előtt fogadtak el.
A megállapodás kiterjedt a Rádió és a Televízió elnökeinek személyére, valamint kinevezésük és felmentésük törvényi szabályozására is. Ez utóbbi kérdésben az SzDSz eredetileg hosszú távra akarta fenntartani a konszenzuskényszert, s ezzel biztosítani magának az egész ciklusban a beleszólás jogát a médiaelnökök kinevezésére vonatkozóan. Ezért azt javasolta, hogy a parlament válassza meg és mentse fel a médiaelnököket, kétharmados többséget igénylő szavazással. A felek végül az MDF javaslatát fogadták el, amely szerint a Rádió és a Televízió elnökét (és alelnökét) a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel.
Ez – mint ahogyan ezt az Alkotmánybíróság is megerősítette – a köztársasági elnök közjogi státuszára figyelemmel azt jelentette, hogy a médiaelnökök személyéről az érdemi döntést a továbbiakban a miniszterelnök hozza meg. (Megint más kérdés, hogy a köztársasági elnök – a mögötte felsorakozó ellenzék és a véleményformáló értelmiség támogatásával – alkotmányos válságot idézett elő a későbbiekben, amikor nem írta alá a miniszterelnöknek a médiaelnökök felmentésére vonatkozó javaslatát.)
Az MDF-SzDSz megállapodást vita után a szabadon választott országgyűlés a 2/3-nál lényegesen nagyobb többséggel, nyugodtan mondható, hogy a politikai erők lehető legszélesebb egyetértésével elfogadta. A megállapodásos forradalom ezzel beteljesedett, és a magyar demokratikus jogállam keretei a szabadon választott parlament által legitimált módon, teljessé váltak. Létrejött az a fundamentum, amely a demokratikus Magyarország hosszú távú működését biztosítja.
V.
Az ezt követő politikai mozgásokat kétségkívül nem a kompromisszumkeresés, hanem a folytonos konfrontáció határozta meg. Ennek a folyamatnak a logikus következményeként és kiteljesedéseként 2010-ben egyetlen politikai erő 2/3-os többségre tett szert a magyar országgyűlésben. E kétharmados többségre alapozva, úgynevezett „fülkeforradalomra” hivatkozva – a kormányzó erők minden kompromisszumkészséget félretéve, egyoldalúan, sokszor visszamenőleges hatállyal változtatták meg a jogszabályokat és hoztak létre egy új alkotmányt, amit alaptörvénynek neveztek el. A kompromisszumok alapján született három politikai megállapodás révén megalapozott magyar demokratikus jogállam keretei azonban lényegében változatlanok maradtak. És – bár a jelenlegi kormányzat és parlament működésében nyoma sincs a hajdani kompromisszumkészségnek – talán abban is bízhatunk, hogy az a politikai magatartás, alkotmányos kultúra és jogállami gondolkodás, amely a 1989-90-ben a semmiből váratlanul megjelenve, a rendszerváltoztatást lehetővé tette, továbbra is ott van valahol a felszín alatt. Abban viszont biztos vagyok, hogy a kétharmados többség megszűnésével – akár a jelenleg kormányzó erők, akár az ellenzék nyerné meg a választásokat – csakis ennek életre keltésével lehet kiküszöbölni azokat a torzulásokat, amelyeket a kétharmados kormányzás a demokratikus jogállam működésében előidézett.
